Por: Mayén Ugarte, Presidenta Ejecutiva de Horizonte Laboral
La Comisión de Trabajo aprobó la semana pasada el Proyecto de Ley 5510/2022-CR. En el lenguaje llano: estamos a un paso de que el Pleno declare de interés nacional que el Poder Ejecutivo diseñe e implemente un seguro de desempleo. Suena bien, se vende fácil, encaja perfecto en un titular de campaña. El problema es que las únicas entidades que se tomaron la molestia de leer los números —el Ministerio de Trabajo, la Asociación Peruana de Empresas de Seguros, y hasta el propio análisis técnico interno del dictamen— llegaron a la misma conclusión: el Perú no tiene las condiciones estructurales mínimas para que esto funcione. Y, a pesar de eso, aprobaron.
Si la ironía fuera un indicador económico, estaríamos en boom.
Esto no es un ataque a la protección social. Es una defensa de la protección social real, frente a la promesa vacía que se disfraza de progresismo. Porque lo que se discute no es si los trabajadores peruanos merecen resguardo ante la pérdida de empleo. La respuesta es obvia: sí, y con urgencia. El desempleo juvenil alcanza el 11.3% y millones de familias atraviesan episodios de pérdida de ingresos sin red alguna. La pregunta es si un seguro de desempleo clásico —el modelo que se está insinuando, aunque nadie se atreva a describirlo con nombre y apellido— es el instrumento adecuado para el Perú de hoy. La evidencia disponible dice que no. Y eso es precisamente lo que el Congreso decidió no escuchar antes de votar.
¿Qué es un seguro de desempleo y por qué no encaja aquí?
Un seguro de desempleo es un mecanismo contributivo: los trabajadores formales cotizan mientras emplean y, si pierden su empleo de manera involuntaria, reciben una fracción de su salario durante un tiempo limitado mientras se reinsertan. Funciona en países donde la mayoría tiene contrato formal, donde el Estado sabe en tiempo real quién trabaja dónde, y donde la fiscalización puede verificar que un despido fue realmente involuntario. Es decir, funciona en economías como Alemania, Francia o Chile, donde la informalidad laboral ronda el 20%.
En el Perú, la informalidad laboral alcanza el 70.7%. Siete de cada diez trabajadores no tienen contrato formal, no cotizan a seguridad social y no aparecen en registros laborales electrónicos. La OIT documenta que solo alrededor del 26% de la población empleada tiene acceso a alguna forma de protección social contributiva. Si no hay base contributiva, no hay seguro. Es matemática, no ideología. No es que no queramos proteger a los trabajadores: es que no hay suficientes trabajadores formales como para financiar el paraguas.
En economías con alta informalidad, aportar a un seguro de desempleo clásico es financieramente inviable para la gran mayoría de los trabajadores o genera montos de seguro tan bajos que no protegen. Peor aún: si se elevan los costos no salariales del empleo formal para financiar el seguro, los empleadores y trabajadores en el margen optarán por la informalidad, destruyendo la misma base que alimenta el sistema. Es un círculo vicioso perfecto, diseñado con la mejor de las intenciones.
Cinco razones estructurales que lo hacen inviable hoy
Primera: la base contributiva es insuficiente. Con sólo el 29.3% de trabajadores formales, un seguro financiado exclusivamente por cotizaciones requeriría aportes prohibitivos o beneficios irrisorios. La OCDE calcula que las cotizaciones obligatorias a salud y pensiones ya representan el 23.4% del salario bruto formal; para trabajadores de bajos ingresos, pueden llegar al 124% de sus ingresos, haciendo la formalidad financieramente inviable. En un país donde las MYPES son el 99.2% de todas las unidades económicas y generan cerca del 89% del empleo privado, elevar los costos del empleo formal con nuevas cotizaciones no fortalece la protección: la destruye.
Segunda: la rotación formal-informal es masiva. GRADE documenta que casi uno de cada cinco trabajadores formales pierde su empleo anualmente, la mayoría cayendo a la informalidad. Eso significa antecedentes contributivos intermitentes, lo que impediría cumplir los requisitos de acceso estándar —como 12 cotizaciones en 24 meses— a quienes más lo necesitan. El seguro quedaría como un club exclusivo para los trabajadores formales más estables, precisamente los que menos riesgo corren.
Tercera: el Estado no puede verificar. Un seguro de desempleo exige certificar que el trabajador estaba formal, que el despido fue involuntario y que sigue buscando empleo. La SUNAFIL dispone de 852 inspectores para 17 millones de trabajadores. La relación es de aproximadamente 50 inspectores por cada 100,000 trabajadores, muy por debajo de los estándares de la OIT. El 70% de las inspecciones surge de denuncias, no de operativos preventivos. La verificación masiva de causalidad del despido excede ampliamente la capacidad operativa actual. En otras palabras: no tenemos quién revise si el despido fue real, ni quién impida que empleador y trabajador se pongan de acuerdo para simularlo.
Cuarta: los sistemas estatales no se hablan. Un seguro de desempleo requiere que SUNAT, MTPE, EsSalud, AFP y ONP compartan información en tiempo real para rastrear la transición de «empleado formal» a «desempleado». No existe esa plataforma integrada. La experiencia reciente de EsSalud, que pagó más de 963 mil soles a 101 personas fallecidas entre 2020 y 2023 porque sus sistemas no cruzaban datos con RENIEC, ilustra la magnitud del riesgo. Si el Estado no logra saber quién está vivo, ¿cómo va a saber quién está desempleado?
Quinta: no hay espacio fiscal. El Perú gasta menos del 5% del PIB en protección social, frente al 13.5% del promedio sudamericano. La recaudación tributaria es del 14% del PIB. La OCDE estima que universalizar la protección social costaría 3.8% del PIB adicional. Un componente solidario fiscal para el seguro competiría por recursos con pensiones, salud y educación en un presupuesto ya restrictivo. Es como querer comprar un seguro de vida cuando no alcanza para la comida.
Cinco razones estructurales que lo hacen inviable hoy
El dictamen de la Comisión de Trabajo reconoce explícitamente estas limitaciones. Señala que la iniciativa original no adjunta estudios actuariales ni estimaciones financieras oficiales, que crea obligaciones económicas permanentes sin validación fiscal previa, que podría afectar indirectamente la CTS, nuestro único mecanismo actual de ahorro para desempleo, y que exige una complejidad normativa e institucional que requiere evaluación previa, no improvisación. El Ministerio de Trabajo advirtió que el financiamiento no contributivo vulneraría el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe al Congreso crear o aumentar el gasto público. APESEG fue clara: las condiciones actuales del mercado laboral peruano no son las adecuadas.
A pesar de todo esto, la comisión recomendó aprobar. El truco jurídico fue convertir la ley en una declaratoria de interés nacional: no crea el seguro directamente, solo le dice al Ejecutivo que lo diseñe e implemente «progresivamente». Es el equivalente legislativo de decir «que alguien haga algo, eventualmente, cuando pueda«. Pero esa distinción es peligrosa. En la práctica política peruana, una declaratoria de interés nacional se convierte en presión presupuestal e institucional inmediata. Habilita a futuros gobiernos a justificar la creación de un sistema sin las condiciones previas que la propia comisión admitió como necesarias.
La comparación internacional no ofrece consuelo. Chile opera un modelo híbrido con solo 22% de informalidad y aún así detecta fraude masivo. Brasil sufre colusión sistémica entre empleadores y trabajadores para simular despidos y retirar fondos. Argentina implementó un seguro tradicional que se estranguló con la informalidad creciente, terminó con cobertura reducida y prociclicidad fiscal: recortó beneficios cuando más se necesitaban. Colombia permite retiros parciales que erosionan la protección. Ninguno de estos modelos es transferible al Perú sin adaptaciones que requieren años, no meses. Y menos sin estudios actuariales, que el propio dictamen admite que no existen.
Conclusión
El seguro de desempleo es deseable. La protección frente a la pérdida de empleo es urgente. Pero la viabilidad no se decreta: se construye. El Congreso acaba de dar un paso políticamente rentable pero técnicamente riesgoso. Abrió la puerta a un instrumento que todo aquel con un mínimo de responsabilidad considera inviable en las condiciones actuales, sin los estudios actuariales, sin el espacio fiscal y sin la capacidad institucional para sostenerlo.
La distancia entre el instrumento deseado y las capacidades existentes no se cierra con leyes declarativas ni con buenas intenciones. Se cierra con formalización laboral, interoperabilidad estatal, recaudación tributaria sostenible y capacidad inspectiva. Hasta que esas condiciones no estén en marcha, la protección frente al desempleo seguirá siendo, como lo es hoy, un derecho reconocido en la Constitución pero inoperante en la práctica. Y aprobar leyes que ignoren esa realidad no protege a los trabajadores. Los expone.
